报告称地方政府法治水平低位徘徊 信访红头文件等难题待解

【财新网】（记者 单玉晓）9月26日，中国政法大学法治政府研究院发布《法治政府蓝皮书：中国法治政府评估报告2017》（下称《报告》），这是该院连续第五年发布全国范围内法治政府评估报告。《报告》称，近五年来，地方政府法治建设总体水平持续进步，但仍然低位徘徊，存在地方政府对破解信访难题的意愿不强烈、“红头文件”法治化进程缓慢、行政执法“以罚代管”现象依旧、行政机关负责人出庭应诉率低、行政问责重制度轻落实等诸多问题。

中国政法大学法治政府研究院院长王敬波教授介绍，2017年的评估于年初启动，历时八个月，评估团队通过网络检索、申请信息公开、实地调研方式采集数据，对全国100个城市进行观测评估，《报告》是这次评估的最终成果。

“2017年的《报告》建立在更加科学的指标体系之上，客观地反映我国法治政府建设的新进步，也揭示了法治政府建设方面仍然面临的突出问题，一些相对落后地区要引起重视，没有法治作为保障，发展和改革是没有基础的。”王敬波说。

地方政府破解信访难题意愿不强烈

《报告》显示，与2016年相比，2017年全国100个城市社会矛盾化解制度建设得分明显下降。负责该项指标评估的林鸿潮副教授分析，造成该现象的原因主要是《法治政府建设实施纲要（2015-2020）》纲要发布之初，地方政府对制度创新有较大动力，但此后制度创新动力的持续性明显不足，“不能说中央文件出台时搞一锤子买卖”。

信访情况一定程度反映社会矛盾。中共十八届三中全会提出要建立网上信访和信访依法终结制度，要求将涉法涉诉信访纳入法治化轨道。但《报告》发现，绝大部分地方政府仅仅创建了网上信访制度，对于诉访分离、信访依法终结等制度推进不力。“从近几年的评估结果来看，各地政府对于破解信访难题的主观意愿并不强烈。”林鸿潮说，从收集到的截访、劫访事件来看，引起人员伤亡的事件占很大比例，2016年占到总量的76.47%，2017年占62%，这说明多数地方政府不仅未能有效通过信访机制化解社会矛盾，反而因防范信访而在一定程度上激化了社会矛盾。

行政复议制度具有实质性纠错功能，但《报告》称绝大部分地方政府将设立咨询式的行政复议委员会作为行政复议体制改革的唯一方向，但实践中并无太大助益。与此同时，行政复议工作的公开透明度亟待加强，而透明度不高是导致复议公信力不高的原因之一。林鸿潮总结称，行政复议制度改革目前尚未找到突破方向。

红头文件法治化进程缓慢

行政规范性文件俗称“红头文件”，泛指政府机关发布的措施、指示、命令等非立法性文件，因套以象征行政机关权威的“红头”，故称“红头文件”。实践中，这类文件数量最多、使用范围最广，但有的地方政府利用红头文件扩权、增加老百姓义务、限制其基本权利，遏制乱象丛生且缺乏有效监督的红头文件的呼声一直较高。

《报告》对100个城市评估后发现，地方政府红头文件法治化进程缓慢，问题明显。“行政规范性文件制定的制度化和规范化”这一指标得分率呈现逐年增长趋势，但相比之下，相关制度的实施情况得分率较低，进步不明显，如统一登记、统一编号、统一公布的“三统一”制度的实施情况这一指标，2014年得分率仅为32.10%，2017年仅为33.10%，再比如“红头文件”定期清理制度的实施情况这一指标，2014年得分率为60%，2017年为63%。“这说明程序制度的实施情况仍然是推动规范性文件法治化的短板。”中国政法大学法治政府研究院副教授曹鎏对财新记者说。

曹鎏认为，国家层面尚未对行政规范性文件作明确界定，导致地方政府普遍对规范性文件各自为政，任性依旧。一方面，行政规范性文件体量庞大，违法风险高。在各级行政机关公布的规范性文件目录中，很多规范性文件仅是简单重申法律法规规章，有的地方政府甚至将党的文件纳入规范性文件专栏中；另一方面，地方政府对规范性文件的制定主体混乱，未直接对公民权利产生影响的内部工作规则、党委文件、办事机构（如办公厅、办公室）发布的文件均出现在行政规范性文件专栏中；此外，行政规范性文件语言表述不规范、篇章结构安排逻辑不严谨的情况较多，许多文件甚至存在违法越权的内容。

准确界定行政规范性文件的内涵和外延是实现规范性文件法治化的基础，曹鎏建议中央层面加强立法。具体而言，建议参考《行政法规制定程序条例》和《规章制定程序条例》思路，由国务院尽快制定一部能够对行政规范性文件进行全方位规制的行政法规，具体内容应当涵盖行政规范性文件的范围划定、制定条件、制定主体、制定程序以及监督与问责等方面内容。

徒法不足以自行，曹鎏表示，应建立配套的全过程辅助、保障机制，包括建立严格的事前审查机制，通过制定条件设定、立项程序控制以及“成本效益分析”等制度确保制定必要性；借助互联网平台的大数据功能，实现行政规范性文件全方位公开，可建立以下四个数据库：现行有效的行政规范性文件目录库、行政规范性文件公开听取意见及公众意见采纳情况反馈库、行政规范性文件备案库、行政规范性文件定期清理及结果公布库；强化“三统一”制度，注重备案和定期清理，确保行政规范性文件的合法性；夯实行政机关法制机构的监管职责，实现对各类行政规范性文件的“一体建设”和“共同推进”。

“以罚代管”现象依然存在

《报告》显示，2017年度“行政执法”一级指标平均得分为69.03分，平均得分率为57.52%。“这就意味着不及格。”该项评估负责人张莉教授表示，地方政府行政执法方面尽管较前两年有一定程度的提升，但依然存在几个突出问题：

首先，执法体制改革动作迟缓。某些地方政府要求区县政府完成食药、工商以及质监部门的整合，但在市一级却并未推动落实相关改革。部分市级综合执法改革“雷声大雨点小”，未展开实质性改革。

其次，执法程序制度建设存在“部门短板”。从执法流程、裁量基准、执法结果公示几项三级指标看，地方政府所属各部门表现差异较大，几乎均存在制度建设相对薄弱的“短板部门”，这制约了整座城市的执法水平。

再次，执法平台碎片化现象严重。在被评估的100个城市中，虽然很多城市根据部门需要初步建立起行政执法信息或执法监督平台，但鲜有城市将其统摄于一个市级平台之中，导致信息利用率低且不规范，存在大量“信息孤岛”而且各个系统做不到互联互通。

此外，个别部门假托“科技执法”名义怠于履责甚至以罚代管。比如对违章停车问题，个别城市的执法人员在接到违章停车投诉后，以存在街拍系统为由，拒绝现场执法，导致违章停车乱象无法得到及时制止。

针对上述问题，张莉提出四点建议：应实现机构合并与执法力量整合同步，从根本上解决权责交叉、多头执法的问题；民政、教育、水务等执法量不大的部门要格外加强行政裁量基准的动态调整、细化执法流程、落实重大行政执法决定法制审核；各部门的执法数据应当汇聚到市级统一的执法信息平台上，实现行政执法监督全覆盖，以便为行政机关绩效考核和执纪问责提供依据；针对违法行为不能一罚了之，尤其是类似违章停车等需要执法部门恢复客观秩序的事项，执法人员在发现违法行为时，必须与现场执法人员协同配合，充分了解现场情况，杜绝“办公室执法”，转变“以罚代管”思维。

行政决策存四大突出问题

2017年度被评估城市“行政决策”方面平均得分相较于上一年度有所提高，但该指标评估负责人王青斌教授发现，近几年的行政决策存在两大趋势，一是重大决策制度在完善，但制度实施应加强；二是决策结果公开相对良好，但是仅仅限于结果公开，过程公开明显不足。王青斌向财新记者介绍了四方面问题：

一是合法性审查中借助“外脑”的比例较低。在100个被评估的城市中，仅遵义等12个城市在重大行政决策过程中借助律师等法制机构之外的法律顾问进行了合法性审查；

二是集体决策的程序欠缺。大部分城市关于集体决策的规定不完整，仅仅列举了需要集体讨论的重大决策的范围和明确了集体决策的形式，但对集体决策的程序性规定只有寥寥数语，缺乏可操作性；

三是经济风险评估不被重视。在风险评估制度上，大多数被评估城市只强调社会稳定风险评估，很少提及公共安全风险和网络舆论风险等“新兴风险”，对于经济风险等“传统风险”也未给予足够重视；

四是专家公平遴选机制未有效建立。在如何公平公正的遴选专家，如何保障专家科学、独立的发表意见，如何对专家责任进行有效规范等方面，大多数城市均缺乏完善的制度建设。

王青斌认为，未来行政决策应借助律师、法学家等“外脑”力量进行合法性审查，同时应建立并完善集体决策程序，真正实现集体决策而不是一把手主导下的形式上的集体决策。此外，王青斌建议增强风险评估的体系性、全面性，加强经济风险评估，还应建立健全专家公平遴选机制，“让真正的专家去发表意见，而不是让随意的人去组成专家论证”。

监督问责总体水平不高

强化行政监督与问责是法治政府的必然要求。评估团队从外部监督、内部监督、问责三方面评估地方政府监督与问责情况。

外部监督指标包含群众举报投诉和媒体监督渠道是否畅通、行政机关负责人出庭应诉情况以及对本级人大代表的批评建议是否及时答复等观测点；内部监督指标包含是否公开主要审计报告和审计结果、是否通过建立电子监察系统改善监督方式及是否公布重点领域执法报告等观测点；问责指标包含是否建立重大决策责任追究制度、行政执法错案责任追究制度、行政首长问责制度等内容。评估团队通过检索政府网站、公报、裁判文书以及媒体报道等方式考察上述问题。

评估结果显示，“监督与问责”这一指标的平均得分近年来呈现稳步上升，但总体水平仍然不高。其中较为突出的问题包括：人大代表意见建议和政协委员提案办理情况报告的公开程度不高；行政机关负责人出庭应诉制度的建立和落实脱节；内部监督仍是短板；问责重制度轻落实。

例如，就行政机关负责人出庭应诉而言，评估团队发现，没有一个城市的行政机关负责人在所有的案件中都出庭，各个城市行政机关负责人出庭应诉率较低，100个城市中有17个城市得分为0。“这项制度的可操作性比较强，但即便如此，得分情况仍不理想，去年得0分的是五个，今年增加到了17个。”该项评估负责人郝倩副教授表示，法院在面对行政机关时非常弱势，监督乏力，裁判文书并没有提及行政机关负责人出庭情况。

又如，就是否严格问责而言，评估团队发现，通过网上搜索方式，几乎检索不到问责制度的实施情况，几乎所有被评估城市的评估结果都不理想。

郝倩建议，行政机关今后应保障监督中的公众参与，提高监督效果的透明度，综合发挥各种监督渠道和监督机制的作用。“我们评估发现，行政机关主动的自我监督往往是难以发挥作用的。”此外还应强化司法监督，总结各地有益经验，解决法院监督乏力问题，比如郝倩提到，广东省政府通过广东省高级法院及时了解下级政府对法院判决履行情况、行政机关负责人出庭应诉等情况。此外，现代信息手段能够为政府工作提供有效空间，郝倩建议地方政府应确保监督渠道畅通便捷、信息流动快速充分，以透明倒逼政府接受监督和约束。■