规模可观：划转国有资产充实社保基金全面升级

【财新网】（专栏作家 董登新）2017年11月9日，国务院发布《划转部分国有资产充实社保基金实施方案》。这是国务院第三次发布有关划转国有资本充实社保基金的文件。这一新政是前两次政策的升级版，它将为做大养老金储备、迎接人口老龄化打下坚实的物质基础。

1991年我国开始试点建立企业职工基本养老保险制度，其中设定了“视同缴费年限”，即在实行个人缴费制度前，职工的连续工龄可视同缴费年限，这就是所谓的“转制成本”。

1997年7月16日，国务院发布《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》。该决定标志着城镇企业职工基本养老保险在我国开始全面推广，这是为企业职工进入体制留下的第一个转制成本。2015年1月3日，国务院发布《关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》，即人们俗称的“养老金并轨”，这是为机关事业单位职工进入体制留下的第二个转制成本。

我国实现的是统账结合的职工基本养老保险模式，由于两次转制成本巨大，随着人口老龄化加速，去年已出现了7个省份职工基本养老保险基金当年收不抵支的情况。其中，黑龙江省职工基本养老保险基金已资不抵债。在此情形下，国务院决定进一步加大国有资本充实社保基金的力度。

（一）减持国有股筹集全国社保基金（2001—2009年）

为了抵补职工基本养老保险的转制成本，应对人口老龄化，早在2000年8月，中央设立全国社会保障基金（简称“全国社保基金”），作为国家社会保障储备基金，由中央财政预算拨款、国有资本划转、基金投资收益和国务院批准的其他方式筹集的资金构成，专门用于人口老龄化高峰时期的养老保险等社会保障支出的补充、调剂，由全国社会保障基金理事会（简称社保基金会）负责管理运营。

2001年6月12日，国务院正式发布《减持国有股筹集社会保障基金管理暂行办法》。办法规定，国有股减持主要采取国有股存量发行的方式。凡国家拥有股份的股份有限公司（包括境外上市的公司）向公共投资者首次发行和增发股票时，均应按融资额的10%出售国有股。国有股存量出售收入，全部上缴全国社会保障基金。在采取国有股存量发行的同时，办法还规定，根据证券市场的状况和社会保障资金的需要，可以选择少量上市公司进行国有股配售、回购试点，并把涉及国有股减持的协议转让，作为国有股减持的一种特殊方式加以规范，明确国有股东授权代表单位在进行国有股协议转让时，凡发生国有股减持的均应按转让金额的一定比例上缴全国社会保障基金。这样做，既能保证国有股配售、回购和协议转让等上市公司优化资本结构的重要方式依法进行，又能满足减持国有股筹集社会保障资金的需要。

2001年6月26日，沧州化工、江苏索普、韶钢松山率先在增发新股方案中提出国有股减持。2001年7月24日，广西北生药业等4家公司在招股说明书中表示，将有10%的国有股存量发行，其定价即为新股发行价。国有股减持在新股发行中首开先河。

因为自2001年中期A股由牛转熊，国有股减持遭受了较大的市场舆论压力，为此，2001年10月22日，证监会紧急暂停《减持国有股筹集社会保障基金管理暂行办法》第五条关于“国家拥有股份的股份有限公司向公共投资者首次发行和增发股票时，均应按融资额的10%出售国有股”的规定。自6月14日国务院发布减持国有股暂行办法至10月22日国有股减持暂停，此间共有13只首发新股和3只增发新股实施了国有股减持，国有股存量发行募资总额11.3亿元。

2002年6月24日，国务院发出通知，停止通过国内证券市场减持国有股。国务院决定，除企业海外发行上市外，对国内上市公司停止执行《减持国有股筹集社会保障资金管理暂行办法》中关于利用证券市场减持国有股的规定，并不再出台具体实施办法。

2004年1月31日，国务院发布《国务院关于推进资本市场改革开放和稳定发展的若干意见》，俗称《国九条》，承认中国股市存在股权分置问题，明确提出积极稳妥解决股权分置问题。2005年4月29日，证监会发布《关于上市公司股权分置改革试点有关问题的通知》，宣布启动股权分置改革试点工作。2006年6月19日，三一重工限售股解禁，象征性抛售100股，标志着中国股市进入全流通时代。自此，国有股减持成为常态。

（二）转持国有股充实全国社保基金（2009——2017年）

2009年6月19日，经国务院批准，财政部、国资委、证监会、社保基金会印发了《境内证券市场转持部分国有股充实全国社会保障基金实施办法》。该办法自颁布之日起施行。本办法所称国有股是指国有股东持有的上市公司股份；本办法所称国有股转持是指股份有限公司首次公开发行股票并上市时，按实际发行股份数量的10%，将上市公司部分国有股转由全国社会保障基金理事会（以下简称社保基金会）持有。

股权分置改革新老划断后，凡在境内证券市场首次公开发行股票并上市的含国有股的股份有限公司，除国务院另有规定的，均须按首次公开发行时实际发行股份数量的10%，将股份有限公司部分国有股转由社保基金会持有，国有股东持股数量少于应转持股份数量的，按实际持股数量转持。

转由社保基金会持有的境内上市公司国有股，社保基金会承继原国有股东的禁售期义务。对股权分置改革新老划断至本办法颁布前首次公开发行股票并上市的股份有限公司转持的股份，社保基金会在承继原国有股东的法定和自愿承诺禁售期基础上，再将禁售期延长三年。

社保基金会转持国有股后，享有转持股份的收益权和处置权，不干预上市公司日常经营管理。

截至目前，A股市场共有1056家国有控股上市公司，这部分企业是我国国有经营资本的最主要构成部分。在2009年6月19日前，仅有13家A股国有控股公司按法定比例减持国有股，并将相应款项划入了全国社保基金，而其他已上市国有控股企业则没有完成减持及相关款项划拨。直至2009年6月以后，新上市的国有控股公司才按照“转持”新规开始划转股份给全国社保基金。

由此可见，在1056家国有控股公司中，有相当一批企业均未实施减持或划转国有股给全国社保基金，其中包括了中、建、工、交四大国有银行，中国石油、中国人寿、中信证券等大批大中型国有企业。因为1999年至2009年正好是中国大型国有企业集中批量上市的最关键时期，然而，它们大多却因为“国有股减持暂停”而成为漏网之鱼，这使得国有股减持或转持充实全国社保基金的规模数量大大缩水了。

（三）划转国有资本充实全国社保基金（2017——未来）

2017年11月9日，国务院发布《划转部分国有资本充实社保基金实施方案》。《方案》明确，将中央和地方国有及国有控股大中型企业、金融机构纳入划转范围。公益类企业、文化企业、政策性和开发性金融机构以及国务院另有规定的除外。

划转对象方面，为避免对企业国有股权的重复划转，《方案》规定：（1）中央和地方企业集团已完成公司制改革的，直接划转企业集团的股权；（2）中央和地方企业集团未完成公司制改革的，抓紧推进改革，改制后按要求划转企业集团的股权；（3）探索划转未完成公司制改革的企业集团所属一级子公司的股权。

11月18日，财政部答记者问时明确：本次划转部分国有资本充实社保基金，主要划转对象是中央和地方企业集团的股权，只有少量上市企业股权需要单独划转。比方，宝武集团旗下拥有多家上市公司和非上市公司，这些子公司或分公司不用单独划转，而是由宝武集团合并计算国有股后统一实施国有资本划转。

《方案》将划转比例确定为企业国有股权的10%。今后，结合基本养老保险制度改革及可持续发展要求，如需进一步划转，再作研究。这一划转比例的规定，不同于以往两次政策，前两次政策规定只对IPO部分股权或增发部分股权“减持”或“转持”10%，而这一次则是要求对全部国有股“划转”10%，很显然，这一次划转规模更大。事实上，单就工农中建四大国有银行，以及中石油、中石化、中海油三大集团来讲，其划转规模就是一个不小的数字，更何况，类似特大型国有企业集团还有许多，比如中铁集团、交建集团、中车集团等等。由此可见，此次划转规模应该相当可观，有望在很大程度上做大全国社保基金总储备，这将十分值得期待。

划转工作安排分为试点与分批划转两个阶段。第一步，2017年选择部分中央企业和部分省份开展试点。中央企业包括国务院国资委监管的中央管理企业3至5家、中央金融机构2家。试点省份的划转工作由有关省（区、市）人民政府具体组织实施。第二步，在总结试点经验的基础上，2018年及以后，分批划转、尽快完成划转工作。划转后持股禁售期仍设定为3年以上，并且全国社保基金会不干预企业日常生产经营管理。

此外，本次划转部分国有资本充实社保基金，充分统筹考虑了基本养老保险制度改革和深化国有企业改革的双重意义：（1）有利于充分体现国有企业全民所有，发展成果全民共享，增进民生福祉。（2）有利于实现基本养老保险制度的代际公平，避免将实施视同缴费年限政策形成的基本养老保险基金缺口，通过增加税收、提高在职人员养老金缴费率等方式转移给下一代人。（3）有利于推进国有企业深化改革，实现国有股权多元化持有，推动完善公司治理结构，建立现代企业制度，促进国有资本做强做优做大，发展成果更多用于保障和改善民生。

当然，这也表明党中央、国务院高度重视社会保障体系建设，“划转部分国有资本充实社保基金”，既能有效增强基本养老保险制度可持续性，同时对加强社会保障体系建设提出了更高要求。

作者为武汉科技大学金融证券研究所所长